摘     要：隨著民營化的推進，公法在對公民享有公共服務的受益權保護方面遭遇了挑戰。從國家責任理論的角度講，政府在公法上仍然承擔著給付責任，一旦公民對于公共服務的受益權受損，公民原則上可以追究政府的責任。民營化使得政府的責任從民營化前的“執行責任”轉變為了“保障責任”。完善政府監督責任以及對政府監督行為進行司法審查是保護消費者權益的兩種有力措施。

關鍵詞：政府責任；政府監管；民營化；第三人保護

一、引言

在公共事務治理變革的視野中，民營化是一種國際性潮流。在我國，隨著2002年建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》的出臺引發了全國各地實行所謂“國退民進”的民營化改革的高潮。就民營化實踐最為普遍的公共交通、水務領域來看，民營化遭致諸多非議。在已被回收特許經營權的重慶“7字頭”民營公交案例中，交通事故、脫班等情況頻發。有數據顯示，“7字頭車在公交里的份額占6%，但投訴占了47%。”而水務民營化改革中，例如2014年4月剛剛爆發的蘭州威立雅水廠自來水污染事件所反映的水質惡化問題也非個案。在之后的新聞發布會上，蘭州市長表示：“對這次污水事件給廣大市民生產、生活帶來的影響，我代表市委、市政府深表歉意。”但是這道歉主要針對的是污染事件的社會影響，回避了其中的政府責任。

如果說，政府對于民營化前的市場準入等環節的監管尚有跡可循，那么其對于后民營化階段的監管松懈已經實際危及公民對于公用設施普及服務的受益權，或者說，我國的公用事業民營化正面臨“背離公共性的危機”[1]。在我們重新評估民營化的正當性和有效性同時，也須正視民營化后的消費者權益受損問題。若強調政府監督責任的落實是對民營化進程中第三人權益的保障，則建構相應的“政府-消費者”爭議訴訟制度就是通過對政府監督權力運行的事后追究來達到促進公益的目的。因此，本文試從行政法角度，從民營化后的政府監督責任以及“政府-消費者”爭議訴訟制度的建構兩個方向，闡述行政法對民營化后的第三人保護問題上所應做出的回應。

二、民營化概述

    在詳細闡述民營化后的第三人保護問題前，我們有必要先了解民營化及其他的一些基本概念。

（一）何謂民營化

對民營化的界定一般分為狹義和廣義兩個層次。狹義的民營化僅指“公有企業或國有企業釋股于民間”[2]，也即通常意義上的出售公有企業或國有企業。廣義的民營化泛指各種形式的“政府業務委托民間辦理”。美國學者E.S.薩瓦斯認為，民營化的核心是“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求”。[3]  

相較于“民營化”這個概念，國人對于“特許經營”要更為熟知一些。特許經營正是民營化的主要路徑之一。章志遠副教授對特許經營是這樣認識的：“政府授予某一私人組織直接向公眾出售其產品或服務的權利”[4]，“特許經營的本質是政府將競爭機制和市場力量引入到公共服務的供給之中，充分發揮公共部門與私人部門各自稟賦優勢，通過相互之間的密切合作，為社會成員提供更多更好的公共產品和服務。”[5]事實上，章志遠副教授對特許經營本質的概括也符合民營化的本質特征。

（二）實質民營化和功能民營化

實質民營化指某特定行政事務的國家任務屬性維持不變，但國家本身不再負責執行，而轉由民間負責或提供。實質民營化多出現在不涉及公權力之行使的公共服務、給付行政領域。舉例來講，2002年7月成都市政公用局將6條公交線路的特許經營權出讓，這就屬于實質民營化范疇。

功能民營化指某特定事物之履行，不僅其國家任務之屬性不變，即國家本身也未放棄自身執行的責任，只是執行階段選擇借重私人力量的方式完成任務。功能民營化又俗稱“委托外包”，簡稱“委外”，相當于國外所稱之contracting out，又可進一步分為：行政助手、專家參與和行政委托。[6]

本文對于政府監督責任的探討多集中于實質民營化范疇。筆者以為政府對屬于實質民營化范疇內的民營化項目的監督力度應強于功能民營化，因而對政府監督行為的司法審查也主要側重于前者。詳細理由將在本文的第四部分闡述。

（三）民營化與給付行政

給付行政作為國家行政的一種形態，也稱服務行政或福利行政，系指國家提供公民給付、服務、或給予其他利益的管理方式。[7]按照日本學界通說，給付行政是指通過公共設施、公共企業等進行的社會、經濟、文化性服務的提供，通過社會保障，公共扶助等進行的生活保護保障，以及資金的交付、助成等，即通過授益性活動，積極地提高、增進國民福利的公共行政活動，其種類大致可分為供給行政，社會保障行政和資助行政。[8]提供諸如水、電、燃氣、公共交通等公共設施也當然屬于給付行政。“民營化本身與給付行政并不矛盾，但兩者關系需要協調處理。民營化的核心之一是引入市場機制，市場機制的基本理念是所有人都被同樣對待，且同一物品須支付同樣的價格，無論富人和窮人。而給付行政則強調社會公平與正義，對于窮人等弱勢群體提供高于富人的給付，實行合理的差別待遇，并遵循禁止過剩給付之原則。民營化之后對于處于社會底層的弱勢群體的生存安排還需要政府采取輔助措施保障其基本需求得到滿足。”[9]

（四）民營化與公民受益權

優性發展理論認為，國家的義務即人民的權利；國家若履行若干種積極的義務，即人民獲有若干積極的權利。人們為了得到優性發展，不僅享有消極的基本權利，還享有積極的基本權利——受益權。[10]根據臺灣學者對于受益權的外延的闡釋，受益權的內容包括：由政府提供公民日常生活所不可缺少的工業和技術性服務，如鐵路、交通、郵政、供水供電、文化教育設施、養老福利設施等；由政府提供公民社會生活最低限度的直接保障，如社會保險、社會救助或其他社會福利；由政府根據特殊目的所制定的社會、經濟、文化政策而給予公民生活改善措施，如對青少年保護、培養、知識技術的傳授、對個人的資助、對科技文化的推行等。[11]在公共服務領域民營化之后，國家雖然不再承擔某種義務的直接履行責任，且各國憲法對公民所享有的具體的基本權利的列舉不盡相同，但是受益權與自由權一起作為憲法上的基礎權利，仍然應當受到公法的保護，民營化并不因此剝奪人們應享有的、受憲法保護的、接受國家供給的公共服務的權利，而不論這種服務是有償的還是無償的。

三、民營化對普及服務的威脅——以公交民營化為例

“在實踐中,政府責任的缺位集中體現在三個環節:一是特許經營者選擇過程的不合理。二是特許經營合同的不規范。三是政府后續監管的不到位。”[12]本文的探討源于這樣的認識：盡管政府已經將一些傳統上由政府擔負的任務轉移給了私人部門執行，但是在后民營化階段，政府仍保留著監督這些任務執行的責任。然而從現實來看，政府監督的怠于履行已經造成許多民營化的負面效應，在此列舉一些公交民營化的案例。

自2003年湖北十堰在全國率先“全城公交民營化”以來到2008年湖北市政府回收特許經營權，短短五年間，十堰共發生四次公交停運事件，十堰城區70萬人口飽受出行難之苦。[13]無獨有偶，湖南長沙公交民營化后，公交企業集體停運事件也頻頻發生，使正常經營中的公交線路癱瘓，更有甚者，拒載老年乘客的現象也屢見不鮮。[14]在安徽合肥，僅2007年前5個月的時間段內，共發生了公交車交通事故27起，導致11位市民死亡，45位市民受傷。在江蘇無錫，自無錫公交整體與香港九龍公交等合資成立無錫九龍公共交通股份有限公司之后，市民對其服務頗有怨言，比如空調車投入太多、線路設置不合理、車次間隔過大等。[15]在我國臺灣地區，“隨著勞工的大量離職，臺汽的經營規模也同時縮小，全省200多條路線改由私人客運經營或是完全停運。基于追求最大利潤的動機，私人業者對經營黃金路線的興趣遠甚于其他路線。即使政府補助行駛特定路線所造成的虧損，民間業者經營偏遠地區或是低承載路線所造成的虧損的意愿依然不高。至于一般的路線，私人客運減班、脫班也是常見。”[16]

在這里，我們不妨把在電信業較常涉及的“普及服務”（Universal Service，也譯為“普遍服務”）這一概念借鑒到本文中用來指代公交民營化中所面臨的公民的出行權或者說是基于合理價格下對公共物品享有的受益權得不到基本保障的情形。根據維基百科的解釋，“普及服務”是指一國為其居民所提供的基線水平的服務。“普及服務的基本要素為服務提供之遍及性、平等性對待與延續性以及價格的可負擔性。”[17] 有學者認為，“民營化政策可能與社會正義與公平原則相沖突，造成國家承擔的普及服務義務的異化或弱化。”[18]以上的例子已經充分證明了這種擔憂并非杞人憂天，民營化使得公共交通的普及服務危在旦夕。[19]

四、民營化后的政府監督責任

（一）政府監督責任的基礎

“真正的民營化絕不意味著政府角色的徹底消失，只是角色的適度變遷而已。”這一觀點已經得到研究民營化問題的學者的普遍認同。具體而言，有學者認為：“民營化的推行非但沒有減輕反而加重了政府的責任：民營化之前的方案設計、民營化之中的政策說服以及民營化之后的監督與保障。其中，后民營化階段的監督與保障更為重要。這不僅是理解民營化概念不可或缺的內容，更是民營化最終能否取得成功的關鍵。” [20]筆者以為，民營化使得政府從“臺前”走向“幕后”，不僅是行政變革的結果，也是相關理論所促成的結果。這些理論作為基礎影響著對于民營化政府監督保障責任的認識和理解。

1、生存照顧論

厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）在他1938年發表的《當成是服務主體的行政》一文，開啟了德國行政法學重視“服務行政”之門，文中提出的“生存照顧”一詞表明了現代國家行政任務重心之所在。他認為，國家應責無旁貸地提供生存照顧，而且加上科技的發展造成公用事業規模遠非個人能力所能建立及維持，因此基本上宜由國家承擔。由于現代國家的重心在于行政，所以正義的社會秩序多由行政來實現，生存照顧主要由行政機構來承擔，生存照顧乃現代行政任務，現代行政具有“服務性”。后來，福斯多夫又正式提出了生存照顧“輔助性理論”，即生存照顧適當社會不能憑己力維持“穩定”時，國家才扮演的一種“國家補充功能”。[21]福斯多夫的生存照顧理論與當時行政的現實有關，因為當時的西方已有越來越多的政府通過委托民間組織來間接地向公共提供給付。

隨著民營化運動的興起，國家扮演的角色從之前的“給付主體”日益變遷到“保障給付的主體”，國家對人民生存照顧所擔負的國家責任亦從全面負擔的給付責任轉變為保障給付的責任。[22]

2、責任階段論

從責任角度來看，民營化的主要特征在于將責任在國家與社會之間重新分配。德國學者G.F.Schupper極力倡議的責任雙階段與民營化后的國家責任變遷的關聯最為密切。G.F.Schupper從國家執行行政任務密度的觀點出發，由強至弱，依序將行政責任區分為“履行責任”、“保障責任”、和“網羅責任”三種基本類型。“履行責任”指國家或其他公法人自行從事特定任務之責任。“保障責任”指特定任務雖由國家或其他公法人以外之私人與社會執行，但是國家或其他公法人則必須負起擔保私人與社會執行任務之合法性。“網羅責任”則著重在備位功能，僅于具有公益性之管制目的無法由私人與社會達成或管制失靈時，此項潛在之國家履行責任始被予以顯性化，網羅責任為具有結果取向之國家責任。據此，公共服務領域的民營化僅意味著國家責任從履行責任轉變為保障責任和網羅責任。[23]

3、政府底線責任論

在研究公共行政的學者看來，政府有責任給國民提供均等化的底線公共服務，而且應當隨著經濟發展水平的不斷提高和社會財富總量的不斷積累，不斷提高社會成員的底線需求滿足水平。[24]時至今日，對政府在公共服務供給中的底線責任已不能片面地理解為“解決溫飽問題”，結合公共服務領域民營化的趨勢，政府的底線責任體現在保障公眾在民營化后享受均等的、無差別的普及服務，不僅是醫療就業住房等民生環節，更體現在基礎設施方面。無論民營化的程度如何，政府的監督保障責任始終是不可逾越的底線責任，是源于對一國之民“生存照顧”的義務。

盡管對于民營化后的國家（政府）責任，學者們在語言表達上不盡相同，或稱之曰“保障責任”、“擔保責任”或稱之曰“底限責任”，但是都傳遞著同樣的思想：民營化并未使政府的角色從公共服務領域完全消失，只是因為私人主體有能力提供更好的服務而不再承擔直接的管理、執行責任，轉而監督公共服務的正常供給，保障公共利益不會因為由市場機制起重要作用的民營化運動而受損，但這一身份的轉換最終并不改變國家保護和改善公共服務供給的任務屬性。換言之，一項原本由國家履行的公共服務轉由私人主體來履行，國家固然能免除其直接履行的責任，然而對于這一公共服務本身有沒有被合適地履行，國家仍無法完全擺脫責任，因而國家對私人主體提供公共服務的過程、服務質量、服務價格等還需加以監督。

還需要進一步指出的是，視各公共服務領域的民營化程度，政府可能擔負不同程度的監督責任。就實質民營化和功能民營化的分類而言，筆者以為政府對實質民營化項目的監督力度應強于功能民營化。在實質民營化的情形下，如基礎設施的興建與營運，其并未改變國家行政任務的屬性，國家只是不再親自負責此項公共服務的給付，私人主體得以以自己的名義，獨立經營，政府須對之進行強度較大的監督，以期平衡商業利益與公共利益；相較之下，在功能民營化的行政助手、專家參與和行政委托等幾種情形下，私人主體并不具有獨立的身份，其行為本身就是在政府機關的指揮和指示下進行的，因而政府在民營化后階段對其提供公共服務的監督力度可以相對較弱，而萬一發生私人主體的行為侵害消費者利益或公共利益的情形，原則上，發出指示的行政機關為責任主體，而非監管機構。從而，在司法審查時，也應側重于審查對實質民營化范疇內公共服務的政府監督行為。

（二）法律、法規對于民營化后政府監督責任的規定

《行政法許可法》第一條規定：“為了規范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，保障和監督行政機關有效實施行政管理，根據憲法，制定本法。”從文本意思理解，行政許可法的精神總體上是維護公益和監督行政管理并行的。其第七十條規定“行政機關不依法履行監督職責或者監督不力，造成嚴重后果的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但是對于政府監督的具體內容，行政許可法并無涉及。

2009年5月建設部發布了《關于加強市政公用事業監管的意見》（以下簡稱《意見》），針對“不重視公平、公開的競爭機制的建立；存在著監管意識不強，監管工作不落實，監管能力薄弱和監管效率不高等問題”，強調了對公共事業產品和服務的監督、對安全生產的監督、對成本價格的監督。《意見》還明確了“市、縣人民政府市政公用事業主管部門”作為“市政公用事業監管的具體執行機構”，對其行政區域內“市政公用事業準入、運營、退出的全過程進行有效監管”。應該說，《意見》相較于行政許可法在監督內容上有了進一步明確，但也僅限于原則性的概括。

近些年來，深圳（2003年3月）、北京（2003年8月）、天津（2005年7月）、杭州（2007年3月）、成都（2009年11月）等諸多城市都出臺了公用事業（城市基礎設施）特許經營的地方性法規，適用于“城市供水、供氣、供熱；污水處理、垃圾處理；公共交通”等“直接關系公共利益、涉及公共資源配置和有限自然資源開發利用”的事項。其中，《成都市人民政府特許經營權管理辦法》第三十二條規定：“從事特許經營權出讓和監督管理的行政機關及其工作人員有下列情形之一的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對負有主要責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）弄虛作假、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的；（二）對不符合法定條件的競標者、競拍者等授予特許經營權或者不按程序實施特許經營權出讓的；（三）不依法履行監督職責或者監督不力，造成嚴重后果的。”此處，雖言明“不依法履行監督職責或者監督不力”的主要負責人和其他直接負責人需承擔行政處分甚至刑事責任，但是對于如何界定“造成嚴重后果”還待進一步明確。否則，行政機關將時時能夠以“法律沒有明確規定”為由而可以無所作為,并且不用為此承擔任何責任。

具體到公交民營化方面的相關規定，現行法律對于公交民營化后的政府監督責任的規范并不明確，形式上多為追究監管部門工作人員的個人責任（行政處分）或刑事責任，且無明確的責任要件和追究責任的具體方式和方法，從而導致當相應的監管部門的行政責任并沒有得到實際追究，不利于民營化后消費者權益的保護。如《城市公共汽電車客運管理辦法》僅有一個條文涉及公交監管部門的行政責任。[25]而《廣州市城市公共汽車、電車專營管理規定》這部可視為行公交特許經營先河的地方法規只對專營對政府監管部門的監督責任也只字未提。雖然近些年來各地出臺的公用事業特許經營條例都作了“社會公眾享有對特許經營的知情權和監督權，對侵害公眾合法權益的行為有權進行投訴、舉報”的類似規定[26]，但是對于民營化前后公眾權益受損的救濟似乎也僅止于投訴舉報和對特許經營者提起民事訴訟。

各公用事業監管機構作為民營化的規制者，有必要對其本身進行規制，除了強化社會監督，還須完善對規制行為的司法審查。從公民基本權利的受益性功能上看，國家也有義務為公民提供多元的、積極的、有效的司法救濟。

五、行政訴訟模式的“問責”——“政府-消費者”爭議訴訟制度的建構

（一）必要性研究

現代行政法承載權利救濟和公共福祉的兩大制度功能。行政主體范圍的過于狹窄一直都是我國傳統行政法學的不足之處，其已經成為制約行政法學發展的瓶頸，一定程度上也阻礙了權利救濟渠道的暢通。我們常常遇到這樣的問題：即使法律并沒有明確地將某一類主體劃入行政主體范疇，卻并不能排除該類主體在實踐中行使行政權力的情形發生。而且，當這類主體因行使行政權而侵犯相對人權益時，相對人卻又因為沒有法律規范而無從提起行政訴訟，無法維護自己的合法權益。由此，法律原本之立法目的并未達到。就公用事業民營化范圍內而言，私人主體直接或間接地行使行政權力的現象并不少見，例如高速公路收費站收取“過路費”、“進城費”。事實上，傳統的以“行政權力”為識別要素來區分行政主體的做法隨著民營化的普及已不能適應現實的行政變革。美國學者認為，政府業務委外中私人主體不受公法約束的狀況已經導致了一個法理上的問題，那就是“憲法權利的失保護性（underprotective）”。[27]而美國的實踐是通過擴大“國家行為”標準的內涵，“將一些可歸屬于‘國家行為’的私人承包商的行為納入公法調整范圍，其要經受公法實體規則的約束”[28]。當然，也有學者認為，市場的壓力與直接的憲法制約具有相同作用，因而法院可能會給與這些私人主體（在適用公法規則時）以更大的回旋余地。[29]雖然法院偶爾會擴張“國家”的概念，但大部分的公法規則依然不能適用在私人——即便這些私人組織所執行的任務，原先系由政府所承擔。[30]就我國現狀而言，雖然“我國在現有法律未作修改的情況下，或許可通過法律解釋的方式將有法律規定的合同授權作為行政授權的新種類，從而解決特許經營人行使公權力時的地位問題”[31]也不失為解決之道，但是如此卻仍無法解決上文所提及的國家承擔的普及服務的弱化和政府監督保障責任的缺位問題。

比較合理的做法應當是以政府監督機關不履行監督責任或監督不力為切入點，建立“政府-消費者”爭議訴訟制度，為民營化后的第三人權益保護打開公法救濟的大門。

“在美國，行政法特別規定了管制機構的決策程序以及管制行為必須接受獨立司法審查的范圍和可行性。同時，行政法規定了不同的管制領域必須遵守的共同的原則和程序。”[32]而從我國的民營化實踐來看，“特許經營人-消費者”這個類型的爭議由民事程序解決；“政府-特許經營人”類型的爭議，盡管特許經營合同的性質尚有爭議，但是司法實踐中，“特許經營人-消費者”這兩類爭議對簿公堂的情況還是很常見的。對比來看，“政府-消費者”類型的爭議卻常常被拒于法院的大門外。“無救濟，就無權利”。沒有程序法上的救濟，就不能保證實體權利。因此，對救濟途徑的強調就是對公民權利的強調。無論是從前述的完善民營化后的政府監督保障責任觀之，還是從健全行政訴訟制度來看，建立以保障民營化后消費者權益為目的的“政府-消費者”爭議訴訟制度都是有積極意義的。

（二）可行性研究

1、訴訟理由

按照德國學者G.F.Schupper提倡的責任階段論，民營化后，政府對于公共服務的提供從“履行責任”轉變為“保障責任”或涵蓋性更強的“網羅責任”，其身份由執行者變為監督者，這一身份和責任形態的轉變導致“政府-消費者”爭議的行政訴訟理由隨之改變。

在德國，后民營化階段，消費者得以對政府提起的行政訴訟源于一種“請求進入公共設施之請求權”的規定，而由此形成的訴訟屬于行政給付訴訟范疇。“根據德國行政法院的一般見解，國家不得因將公行政任務托付給私人，而避開已存在之人民要求給付或要求對其給予無瑕疵裁量決定的公法上請求權。但‘給予給付請求權’轉變為‘使獲得給付的請求權’，也就是對私人給付主體施加影響。給付受領人對國家主張有此種影響力存在且要求其執行而提起的訴訟，得尋求法律途徑為之。最重要的案例，要屬地方自治法上，請求進入公共設施之請求權。”[33]

但是我國憲法及行政法相關法律并未出現對類似“請求進入公共設施之請求權”的規定，若提起行政給付訴訟則缺乏法律的直接依據。在普及服務尚不能得到普遍認同進而上升為法律時，若僅依憲法基本權利的防御功能或依法行政原則來判斷消費者是否具有公法上的請求權，無疑是對法官們在法理及法律適用技術上的嚴峻考驗。從當下的司法審判水平來看，姑且不論該種訴訟最后的“給付”如何實現[34]，僅就起訴原因便不符合給付訴訟的起訴規則。

因此，以筆者之見，最佳的訴訟理由應當是行政不作為。在我國，行政訴訟的案由分為三大類：作為類、不作為類和行政賠償類。[35]民營化前，消費者若提起訴訟，要求政府向其履行公共服務的給付或作無瑕疵給付，則支持這樣的訴訟請求的理由為：直接給付責任的不作為；而民營化后，依據國家擔保責任的法理，對政府提出行政不作為的訴訟，其依據的訴訟理由為政府履行保障責任的缺陷或缺失，即監督責任的不作為。雖然前后都表現為不作為的形式，但是緣由不同，因而若發生爭議訴諸法庭，所提交的訴狀的案由也應當有區分。

結合訴訟理由，筆者嘗試為本文中所稱的“政府-消費者”爭議訴訟下一個學理性定義，即民營化后因政府監督私人主體履行公共服務給付不力，造成不當給付或者瑕疵給付，給消費者造成損害，消費者依法提起行政訴訟，追究政府監管機構行政不作為的責任的訴訟。

    2、原告資格

行政訴訟法對于原告資格的規定分散于《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》。其中，《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其它組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”從相關法律的規定來看，是否與具體行政行為存在“法律上的利害關系”是判斷原告資格的主要依據。

就“政府-消費者”爭議而言，也許有人會認為，在這類爭議中，消費者的實際權利并未受到侵害，至多為一種概括性的抽象權利受損。因而，不存在所謂的“法律上的利害關系”。而現行的司法審查在進行原告資格審查時也只是從外延出發，把權益限于人身權、財產權及法律、法規明文規定的其他法定權利，而這樣的理解顯然不利于相對人的利益保護。

有學者認為，起訴資格的標準由法定權利向法律保護的利益或法律上值得保護的利益擴張已經是一種國際化趨勢，應將權利的內涵界定為“以憲法規定的基本權利為基礎的，各具體法律、法規明確規定及隱含地體現于法律的原則、精神之中的應予以保護的各種利益的總和。”[36]姜明安教授也認為，“從立法本意來講，《行政訴訟法》僅排除了政治權利，并沒有排除其他經濟和社會權利……《行政訴訟法》中的人身權和財產權均是廣義的，不是狹義的，也就是說只要某項權利包含人身權和財產權的內容，就應該屬于司法保護的范圍，而經濟權利和社會權利都或多或少地、直接或間接地包括人身權和拆產權的內容。”[37] 由此看來，在那些消費者因政府怠于履行監督責任、放任私人主體拒絕向偏遠地區提供公交服務而權益受到損害的案例中，當然包括消費者在財產權和人身權方面的利益受損，保護其基于合理價格下對公共設施的使用權、受益權不受侵害當然屬于公法保護的范圍。而民營化后行政監督責任的履行與否或者說在實體上是否履行得當，直接關系到公眾是否實際享有這些公法保護的權益，是否得以進入公共設施，享受公共設施帶來的生活便利，還關系到民營化的目標實現——使公眾享有可負擔的優質服務。

為了防止此類訴訟一旦成型可能導致的原告資格泛化問題，筆者以為，可以通過立法將原告資格賦予檢察機關或消費者協會，由他們代表公眾起訴。但是在條件成熟時，賦予個人以原告資格無疑是對民營化后消費者權益保護的最佳考量，也是行政訴訟發展之趨勢。例如